Lausunto hallituksen esityksestä eduskunnalle työaikalain ja eräiden muiden lakien muuttamiseksi

Yleiset huomiot

KT suhtautuu myönteisesti hallituksen esityksen taustalla oleviin tavoitteisiin. Harmaan talouden torjuminen, työperäisen hyväksikäytön ehkäiseminen sekä työnantajavelvoitteiden valvonnan ja noudattamisen tehostaminen ovat yleisen edun mukaisia tavoitteita. Samalla ne edistävät yritysten välistä tervettä kilpailua ja oikeudenmukaisesti toimivia työmarkkinoita.

KT vastustaa kuitenkin ehdotusta ottaa käyttöön uusi hallinnollinen laiminlyöntimaksu työaika- ja vuosilomalainsäädännön velvoitteiden valvonnassa. Esityksessä ei säädetä työnantajille uusia velvoitteita, mutta ehdotus merkitsee olennaista muutosta nykyiseen seuraamusjärjestelmään. KT:n näkemyksen mukaan esityksessä ei kaikilta osin riittävän vakuuttavasti osoiteta, että nykyiset valvonta- ja seuraamuskeinot olisivat siinä määrin riittämättömiä, että uuden hallinnollisen seuraamusjärjestelmän käyttöönotto olisi välttämätöntä.

Mikäli laiminlyöntimaksu kuitenkin otetaan käyttöön, sen soveltamisedellytysten tulee ilmetä laista ja sen perusteluista mahdollisimman selkeästi. Seuraamusjärjestelmän tulee olla oikeasuhtainen, ennakoitava ja tasapuolinen, eikä sen tule johtaa tilanteisiin, joissa vähäiset tai nopeasti korjatut laiminlyönnit johtavat ankariin hallinnollisiin seuraamuksiin.

Huomiot ehdotetuista laiminlyöntimaksuista ja niiden määristä

Ehdotetun 44 a §:n 2 momentin mukaan laiminlyöntimaksun enimmäismäärä olisi 10 000 euroa. Maksun määrää arvioitaessa otettaisiin huomioon työnantajan koko sekä laiminlyönnin laatu, laajuus, kesto, tahallisuus, toistuvuus ja muut asiaan vaikuttavat olosuhteet.

Säännöksen perusteluissa kuvataan tilanteita, joissa edellä mainitut arviointikriteerit puoltavat laiminlyöntimaksun määräämistä ankarimmasta päästä. Sen sijaan perusteluista ei riittävän selkeästi ilmene, millaisissa tilanteissa laiminlyöntimaksu olisi perusteltua määrätä vähäisempänä, vaikka sen määräämiselle sinänsä olisi perusteet. KT katsoo, että perusteluissa tulisi kuvata nykyistä tarkemmin myös tilanteita, joissa laiminlyönti täyttää seuraamuksen määräämisen edellytykset, mutta muut arvioinnissa huomioon otettavat seikat puoltavat maksun määräämistä asteikon alemmasta päästä tai johtavat siihen, että laiminlyöntimaksu voidaan jättää tuomitsematta. Esimerkiksi jää epäselväksi, voiko yksittäinen laadultaan vakava laiminlyönti johtaa laiminlyöntimaksun määräämiseen, vaikka muut arviointikriteerit eivät osoittaisi moitittavuuden olevan merkittävä. Samalla jää avoimeksi, miten maksun määrä tällaisessa tilanteessa käytännössä määräytyisi.

Lisäksi ehdotetun 44 a §:n 2 momentin perusteluista ei selvästi ilmene, millä perusteilla arvioidaan, onko kyse yhdestä vai useammasta laiminlyönnistä tilanteessa, jossa työnantajalle harkitaan laiminlyöntimaksua useasta puutteesta. Tällä tulkinnalla voi olla merkittävä vaikutus määrättävän seuraamuksen suuruuteen. KT pitää tärkeänä, että arviointiperusteita täsmennetään joko lain perusteluissa tai viranomaisohjeistuksessa. 
KT katsoo myös, että esityksen perusteella jää osittain epäselväksi, missä määrin seuraamusjärjestelmä on tarkoitettu poikkeuksellisten ja moitittavien laiminlyöntien seuraamukseksi ja missä määrin sitä voitaisiin käytännössä soveltaa myös tavanomaisiin kirjanpito- tai dokumentointivirheisiin. Tätä tulisi jatkovalmistelussa selventää.

Huomiot laiminlyöntimaksun määräämisen arvioinnissa huomioon otettavista seikoista
Laiminlyöntimaksun määräämisen arvioinnissa huomioon otettavat seikat ovat lähtökohtaisesti tarkoituksenmukaisia ja perusteltuja.

KT katsoo kuitenkin, että esityksessä tulisi kuvata tarkemmin, millainen painoarvo eri arviointitekijöille käytännössä annetaan ja miten ne vaikuttavat määrättävän laiminlyöntimaksun suuruuteen. Tämä lisäisi sääntelyn ennakoitavuutta sekä edistäisi seuraamusjärjestelmän yhdenmukaista soveltamista.

Huomiot perusteista, jolloin laiminlyöntimaksua ei tule määrätä

KT pitää tärkeänä, että valvonnassa säilyy ensisijaisena lähtökohtana viranomaisen ohjaava ja neuvova rooli. Valvonnassa tulisi lähtökohtaisesti hyödyntää ensin neuvontaa, ohjausta ja huomautusmenettelyä silloin, kun kyse ei ole vakavasta tai tahallisesta laiminlyönnistä. KT:n näkemyksen mukaan erityisesti työaika- ja vuosilomakirjanpitoa koskevissa asioissa valvonnan ensisijaisena tavoitteena tulisi olla velvoitteiden noudattamisen varmistaminen eikä seuraamusten määrääminen. Hallinnollista laiminlyöntimaksua tulisi käyttää vasta tilanteissa, joissa työnantaja ei viranomaisen ohjauksesta huolimatta korjaa havaittuja puutteita tai joissa menettelyyn liittyy selkeää piittaamattomuutta työnantajavelvoitteista.

KT katsoo, että laiminlyöntimaksua ei tulisi määrätä tilanteissa, joissa työnantaja korjaa havaitun puutteen viivytyksettä joko oma-aloitteisesti tai viranomaisen asettamassa määräajassa ja joissa laiminlyönnillä ei ole aiheutunut työntekijöiden oikeuksille tai asemalle tosiasiallista haittaa tai vaaraa. Tältä osin olisi perusteltua täsmentää esityksessä niitä tilanteita, joissa viranomaisen ensisijaisena keinona tulisi olla ohjaus ja kehotus puutteen korjaamiseen sekä niitä tilanteita, joissa laiminlyöntimaksun määrääminen olisi välittömästi perusteltua. Näin voitaisiin paremmin varmistaa seuraamusjärjestelmän oikeasuhtaisuus ja kannustaa työnantajia oma-aloitteiseen virheiden korjaamiseen. 

Kaksoisrangaistavuuden kiellon huomioiminen ehdotuksissa

KT pitää tärkeänä, että ehdotetun laiminlyöntimaksujärjestelmän ja rikosoikeudellisen seuraamusjärjestelmän välinen suhde on selkeä ja että kaksoisrangaistavuuden kielto toteutuu käytännössä asianmukaisesti. Esityksessä ehdotetaan, että laiminlyöntimaksu poistetaan hakemuksesta, jos samasta teosta on vireillä rikosasia tai henkilö myöhemmin tuomitaan samasta teosta rangaistukseen. KT katsoo, että sääntelyratkaisua olisi perusteltua täsmentää erityisesti sen osalta, miten hallinnollisen seuraamusmenettelyn ja rikosprosessin välinen työnjako käytännössä järjestetään sekä millaisissa tilanteissa asia käsitellään ensisijaisesti hallinnollisena tai rikosoikeudellisena seuraamuksena.

KT katsoo lisäksi, että ehdotettu sääntely korostaa laajempaakin kysymystä uuden seuraamusjärjestelmän tarpeellisuudesta. Kun samojen velvoitteiden rikkomiseen liittyy jo nykyisin rikosoikeudellinen seuraamusjärjestelmä, uuden hallinnollisen seuraamuksen käyttöönotto lisää sääntelyn monimutkaisuutta ja synnyttää väistämättä rajanveto- ja menettelykysymyksiä. Jatkovalmistelussa olisi perusteltua arvioida, olisiko tarkoituksenmukaista rajata rikosoikeudellisen seuraamusjärjestelmän ulkopuolelle ne laiminlyönnit, joista voitaisiin määrätä laiminlyöntimaksu. Tällainen ratkaisu selkeyttäisi seuraamusjärjestelmää, vähentäisi päällekkäisiä menettelyjä sekä poistaisi merkittävän osan kaksoisrangaistavuuden kiellon periaatteen soveltamiseen liittyvistä tulkinta- ja menettelykysymyksistä.

Mikäli rinnakkainen hallinnollinen ja rikosoikeudellinen seuraamusjärjestelmä kuitenkin säilytetään, KT pitää välttämättömänä, että niiden välistä suhdetta täsmennetään jatkovalmistelussa. Samalla tulisi kuvata nykyistä tarkemmin ne tilanteet, joissa asia käsitellään hallinnollisena laiminlyöntimaksuasiana, sekä ne tilanteet, joissa asiassa on tarkoituksenmukaista edetä rikosprosessiin. Tämä lisäisi järjestelmän ennakoitavuutta, oikeusvarmuutta ja yhdenmukaista soveltamista.

Huomiot merenkulkijoita koskeviin lakeihin (vastaavat ehdotukset kuin työaikalaissa ja vuosilomalaissa)

KT:llä ei ole erillisiä huomautuksia merenkulkijoita koskeviin ehdotuksiin siltä osin kuin ne vastaavat työaikalakiin ja vuosilomalakiin ehdotettuja muutoksia.
KT katsoo kuitenkin, että myös merenkulkijoita koskevassa sääntelyssä tulee huolehtia seuraamusten oikeasuhtaisuudesta, ennakoitavuudesta sekä viranomaiskäytäntöjen valtakunnallisesta yhdenmukaisuudesta. Lisäksi seuraamusjärjestelmän soveltamisedellytysten tulisi ilmetä laista ja sen perusteluista riittävän selkeästi.
Huomiot vaikutusarvioinneista

KT katsoo, että vaikutusarviointeja olisi perusteltua täydentää erityisesti työnantajille aiheutuvien käytännön vaikutusten osalta. Vaikka esitys ei muodollisesti sisällä uusia työnantajavelvoitteita, seuraamusjärjestelmän laajentaminen ja hallinnollisten seuraamusten käyttöönotto voivat lisätä työnantajien tarvetta kehittää sisäisiä valvonta-, dokumentointi- ja riskienhallintaprosesseja. Näistä aiheutuvia hallinnollisia vaikutuksia ei ole arvioitu kovin yksityiskohtaisesti.

KT katsoo myös, että vaikutusarvioissa olisi tullut arvioida tarkemmin hallinnollisen seuraamusjärjestelmän käyttöönoton välttämättömyyttä suhteessa nykyisiin valvontakeinoihin. Esityksestä ei kaikilta osin ilmene, miksi nykyjärjestelmän puutteita ei voitaisi korjata nykyisten valvonta- ja ohjauskeinojen kehittämisellä. Lisäksi olisi hyödyllistä arvioida tarkemmin, millaisia vaikutuksia ehdotetuilla laiminlyöntimaksuilla arvioidaan olevan työsuojeluviranomaisten valvontakäytäntöihin, seuraamusten määrään sekä työnantajien toimintaan käytännössä.

KT pitää tärkeänä, että vaikutusarvioinneissa tarkastellaan myös ehdotetun sääntelyn ennakoitavuutta ja yhdenvertaista soveltamista, koska seuraamusmaksujen määräämiseen liittyy merkittävää viranomaisen tapauskohtaista harkintaa.

Muut mahdolliset huomiot

KT kannattaa hallituksen esityksen tavoitteita harmaan talouden torjumiseksi, työperäisen hyväksikäytön ehkäisemiseksi sekä työnantajavelvoitteiden noudattamisen tehostamiseksi. KT kuitenkin vastustaa uuden hallinnollisen laiminlyöntimaksun käyttöönottoa.

Esityksessä ei kaikilta osin riittävän vakuuttavasti osoiteta, että nykyinen valvonta- ja seuraamusjärjestelmä olisi siinä määrin puutteellinen, että uuden hallinnollisen seuraamusjärjestelmän käyttöönotto olisi välttämätöntä. Erityisesti työaika- ja vuosilomakirjanpitoon liittyvissä laiminlyönneissä tulisi lähtökohtaisesti korostaa viranomaisen ohjaavaa ja neuvovaa roolia.

Mikäli laiminlyöntimaksu kuitenkin otetaan käyttöön, KT katsoo, että sen soveltamisedellytyksiä ja määrää koskevia perusteita tulee täsmentää merkittävästi. Erityisesti olisi tarpeen selventää:

• millaisissa tilanteissa laiminlyöntimaksu määrättäisiin,
• millaisissa tilanteissa seuraamuksesta voitaisiin luopua puutteen korjaamisen perusteella,
• miten eri arviointitekijät vaikuttavat määrättävän maksun suuruuteen,
• millä perusteilla useita puutteita arvioidaan yhtenä tai useampana laiminlyöntinä,
• millä perusteilla asia käsitellään hallinnollisena seuraamusasiana tai rikosasiana sekä
• miten työnantajien yhdenvertainen kohtelu ja viranomaiskäytäntöjen yhtenäisyys käytännössä varmistetaan.

KT korostaa, että seuraamusjärjestelmän tulee olla oikeasuhtainen ja ennakoitava. Lisäksi järjestelmän tulee kannustaa työnantajia oma-aloitteiseen virheiden korjaamiseen eikä johtaa tarpeettoman ankariin seuraamuksiin tilanteissa, joissa kyse on vähäisestä tai nopeasti korjatusta laiminlyönnistä. Näiltä osin esitystä olisi perusteltua täsmentää jatkovalmistelussa.

Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT