Valtioneuvoston asetus valtionavustuksesta työvoimaviranomaiselle pitkäaikaistyöttömien osaamisen kehittämiseksi vuosina 2026–2028
Työ- ja elinkeinoministeriö pyytää lausuntoa ehdotuksesta valtioneuvoston asetukseksi valtionavustuksesta työvoimaviranomaiselle pitkäaikaistyöttömien osaamisen kehittämiseksi vuosina 2026–2028. Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT kiittää mahdollisuudesta lausua asiasta.
KT pitää asetusehdotuksen tavoitetta pitkäaikaistyöttömien osaamisen vahvistamisesta ja työllistymisedellytysten parantamisesta kannatettavana. Tutkimus- ja arviointitiedon perusteella osaamisen puutteet ja työmarkkinoiden osaamisvaatimusten sekä työnhakijoiden osaamisen välinen kohtaanto-ongelma ovat yksi pitkäaikaistyöttömyyden taustalla olevista keskeisistä tekijöistä. Riittämättömän osaamistason omaavilla henkilöillä on muita suurempi riski työmarkkinoilta syrjäytymiseen ja työttömyyden pitkittymiseen, ja erityisesti matala koulutustaso sekä työmarkkinoiden kysyntään nähden puutteellinen tai vanhentunut osaaminen vaikeuttavat uudelleentyöllistymistä.
Pitkittynyt työttömyys voi lisäksi itsessään heikentää osaamista ja sen ajantasaisuutta, jolloin työttömyyden pitkittyminen ja osaamisen rapautuminen voivat vahvistaa toisiaan. Tästä näkökulmasta pitkäaikaistyöttömien mahdollisuuksien vahvistaminen osaamisen päivittämiseen ja täydentämiseen on perusteltu työvoimapoliittinen tavoite. Työmarkkinoiden ja osaamistarpeiden muuttuessa tarvitaan siis nykyisten palvelujen rinnalle joustavia mahdollisuuksia täydentää työnhakijoiden osaamista myös lyhyillä ja tarkasti kohdennetuilla koulutus- ja muilla osaamisen kehittämisen ratkaisuilla.
Asetusehdotuksessa tarkoitettu valtionavustus voisi olla käyttökelpoinen lisäväline erityisesti tilanteissa, joissa työnhakijan työllistymisen esteenä on rajattu ja tunnistettavissa oleva osaamisvaje. Perustelumuistiossa tällaisina tilanteina mainitaan esimerkiksi tietyn luvan tai pätevyyden suorittaminen, kielellisten valmiuksien kehittäminen sekä muut lyhyet ja työelämälähtöiset osaamiskokonaisuudet.
KT pitää myös perusteltuna, että valtionavustus voisi kattaa hyväksyttävät kustannukset täysimääräisesti. Asetuksen mukaan avustus voisi kattaa enintään 100 prosenttia opintojen tai palvelujen järjestämisestä aiheutuneista hyväksyttävistä kustannuksista.
Asetusehdotus tukee myös jatkuvan oppimisen tavoitetta, jossa osaamista voidaan täydentää joustavasti työuran ja työmarkkinatilanteen eri vaiheissa. Erityisesti pitkäaikaistyöttömien kohdalla tarvitaan matalan kynnyksen mahdollisuuksia päivittää, täydentää ja suunnata osaamista ilman, että ratkaisuna on aina pitkä tutkintokoulutus. Osaamisen kehittämisen tulee samalla kytkeytyä mahdollisimman tiiviisti työmarkkinoiden ja työnantajien todellisiin osaamistarpeisiin
Sääntelyn selkeys ja työvoimaviranomaisen harkintavalta
KT pitää tärkeänä, että asetuksella määritellään selkeästi valtionavustuksen tavoite, kohderyhmä, rahoituksen määräytymisen perusteet sekä avustuksen käytön keskeiset oikeudelliset reunaehdot. Sen sijaan sääntelyllä tai sitä täydentävällä ohjeistuksella ei tule tarpeettomasti määritellä sitä, millä konkreettisilla palveluilla ja osaamisen kehittämisen ratkaisuilla työvoimaviranomainen tavoitteet alueellaan toteuttaa.
Työvoimaviranomaisilla on järjestämisvastuunsa perusteella parhaat mahdollisuudet arvioida alueensa työnhakijoiden palvelutarpeita, työmarkkinoiden tilannetta, työnantajien osaamistarpeita sekä alueella käytettävissä olevaa koulutus- ja palvelutarjontaa. Osaamisen kehittämisen palvelujen tarkoituksenmukainen sisältö voi tämän vuoksi vaihdella sekä asiakkaiden että työllisyysalueiden välillä.
Tätä lähtökohtaa tukee myös tutkimus- ja arviointitieto. OECD:n Suomen jatkuvaa oppimista koskevassa arvioinnissa on korostettu tarvetta monipuolistaa koulutustarjontaa sekä vahvistaa lyhyiden, työelämään liittyvien ja kohderyhmien tarpeisiin sovitettujen koulutusmahdollisuuksien tarjontaa. OECD toteaa muun muassa, että erityisesti heikomman perustaitotason aikuiset hyötyvät heidän tarpeisiinsa räätälöidyistä, käytännöllisistä ja kontekstisidonnaisista oppimisratkaisuista.
Euroopan komission aktiivista työvoimapolitiikkaa koskevassa arvioinnissa puolestaan korostetaan, että ammatillisen koulutuksen tulisi vastata paikallisten työmarkkinoiden tarpeisiin. OECD:n aktiivisen työvoimapolitiikan monitasoista hallintaa koskevassa tarkastelussa paikallisella joustavuudella tarkoitetaan nimenomaan mahdollisuutta mukauttaa politiikan suunnittelua, toimeenpanoa ja palvelujen toteutusta paikallisiin olosuhteisiin, muiden paikallisten toimijoiden toimintaan sekä alueen haasteisiin ja mahdollisuuksiin. OECD pitää paikallisiin olosuhteisiin sopeutumisen mahdollisuutta relevanttina erilaisissa työvoimapalvelujen hallintomalleissa.
Myös uudempi EU:n yhteisen tutkimuskeskuksen JRC:n meta-analyysi osoittaa, että työttömille suunnattujen koulutusohjelmien vaikutukset riippuvat koulutuksen kestoon nähden olennaisemmin ohjelman sisällöstä ja toteutustavasta. Tutkimuksessa koulutustoimet olivat erityisen hyödyllisiä pitkäaikaistyöttömille.
Näistä lähtökohdista KT pitää tärkeänä, että erityisesti asetuksen 7 § jättää työvoimaviranomaiselle riittävän harkintavallan osaamisen kehittämisen palvelujen sisällön ja toteutustavan määrittelyssä. Asetuksen tavoitteet voidaan saavuttaa paremmin, jos työvoimaviranomainen voi sovittaa yhteen työnhakijan yksilöllisen osaamistarpeen, alueen työvoima- ja osaamistarpeet sekä käytettävissä olevan koulutus- ja palvelutarjonnan.
Valtion sääntelyllä tulisi siten ensisijaisesti määritellä tavoite ja rahoituksen reunaehdot sekä jättää keinot työvoimaviranomaisen harkittaviksi. KT ei pidä tarkoituksenmukaisena asetuksen tai toimeenpano-ohjeiden muodostumista yksityiskohtaiseksi luetteloksi sallituista palvelu- tai koulutusmuodoista.
Asetuksen 7 §:n soveltamisalan tulee olla riittävän väljä
Asetusluonnoksen 7 §:n mukaan avustusta voitaisiin käyttää maksullisiin yksityisiin uraohjaus- ja valmennuspalveluihin sekä enintään kuusi kuukautta kestäviin maksullisiin ammatillisia valmiuksia antaviin tai yritystoimintaa tukeviin opintoihin.
KT pitää tärkeänä, ettei säännöstä tulkita tarpeettoman suppeasti. Osaamisen kehittämisen tarkoituksenmukaisin tapa voi olla esimerkiksi lyhyt koulutus, pätevyyden tai luvan hankkiminen, osaamisen tunnistaminen, kieli- tai digitaalisen osaamisen kehittäminen taikka koulutuksen, valmennuksen ja työelämässä tapahtuvan oppimisen muodostama kokonaisuus.
Perustelumuistion omassa tutkimuskatsauksessa todetaan, että pitkäaikaistyöttömien kohdalla muun muassa ammatillinen koulutus, työssä oppiminen, oppisopimustyyppiset ratkaisut sekä koulutukseen yhdistetty yksilöllinen valmennus ovat osoittautuneet vaikuttavammiksi kuin hyvin lyhyet aktivointijaksot.
KT:n näkemyksen mukaan tästä ei seuraa tarvetta lisätä asetukseen yksityiskohtaista luetteloa uusista sallituista palvelumuodoista. Päinvastoin 7 §:n tulee olla muotoiltu niin väljästi, että työvoimaviranomainen voi muodostaa paikallisten olosuhteiden sekä työnhakijoiden ja työnantajien tarpeiden perusteella tarkoituksenmukaisia osaamisen kehittämisen kokonaisuuksia.
Osaamissetelin suhde työvoimaviranomaisen muuhun palveluvalikoimaan
Osaamissetelin tulee täydentää työvoimaviranomaisen käytettävissä olevaa palveluvalikoimaa. Sen ei tule ohjata työnhakijaa lyhytkestoiseen osaamisen kehittämisen palveluun tilanteessa, jossa hänen palvelutarpeensa perusteella tarkoituksenmukaisempi ratkaisu olisi esimerkiksi pidempi koulutus tai muu työllistymistä edistävä palvelu.
Perustelumuistiossa tunnistetaan, että pitkäaikaistyöttömän työmarkkina-aseman parantaminen voi edellyttää pidempää palvelupolkua, yksilöllistä tukea ja pitkäkestoista osaamisen kehittämistä. Samalla muistiossa todetaan, että osaamissetelin erityinen lisäarvo voisi olla tilanteissa, joissa palvelutarve on lyhytkestoinen ja täsmällisesti rajattu.
KT pitää tämän vuoksi tärkeänä, että työvoimaviranomainen voi asiakkaan palvelutarpeen perusteella harkita, milloin osaamisseteli on tarkoituksenmukaisin väline. Rahoitusvälineen olemassaolo tai sille varatun määrärahan käyttöaste ei saa ohjata asiakkaiden palveluvalintoja.
Erillisen valtionavustuksen suhde työvoimapalvelujen järjestämisvastuuseen
KT kiinnittää lisäksi huomiota työvoimapalvelujen rahoituksen pirstaloitumiseen. Työvoimaviranomaisille on siirretty vastuu työvoimapalvelujen järjestämisestä ja palvelukokonaisuuksien muodostamisesta alueellaan. Tämän rinnalle muodostuvat erilliset, tiettyyn asiakasryhmään ja tiettyihin palveluihin kohdennetut erityisavustukset lisäävät palvelujärjestelmän hallinnollista monimutkaisuutta.
Erityisen ongelmallista tämä voi olla silloin, kun työvoimaviranomainen hankkii palveluja laajemmalle asiakaskunnalle yhtenäisinä palvelukokonaisuuksina. Saman palvelun kustannuksia voidaan tällöin joutua kohdentamaan eri rahoituslähteisiin sen perusteella, täyttääkö yksittäinen asiakas erityisavustuksen ehdot. Tällainen rahoituksen eriyttäminen lisää sopimushallintaa, talousseurantaa ja raportointia ilman vastaavaa vaikutusta itse palvelun sisältöön.
KT pitää tärkeänä, että uusia työvoimapolitiikan toimia valmisteltaessa arvioidaan myös erillisten rahoitusinstrumenttien yhteisvaikutuksia työvoimaviranomaisten toimintaan. Valtion rahoitusohjauksen ei tule tarpeettomasti kaventaa työvoimaviranomaisen järjestämisvastuuseen kuuluvaa mahdollisuutta kohdentaa palveluja ja resursseja alueen tarpeiden perusteella.
Vaikutukset työvoimaviranomaisten toimintaan
KT katsoo, että esityksen vaikutusarviota työvoimaviranomaisille aiheutuvasta työmäärästä tulee tarkentaa. Asetuksen 7 § edellyttäisi, että opintoihin tai palveluun osallistumisesta sovitaan asiakkaan työllistymissuunnitelmassa tai sitä korvaavassa suunnitelmassa ja osallistumista koskeva tieto tallennetaan valtakunnalliseen tietovarantoon. Perustelumuistiossa todetaan tästä huolimatta, ettei muutoksella olisi vaikutusta työnhakijan palveluprosessiin.
KT pitää tätä arviota ongelmallisena. Työllistymissuunnitelman päivittäminen ei ole pelkkä tekninen kirjaustoimenpide, vaan se on osa laissa säädettyä työnhakijan palveluprosessia. Lisäksi osaamissetelin toimeenpanosta voi aiheutua työvoimaviranomaiselle palvelujen suunnitteluun ja hankintaan, sopimushallintaan, asiakasohjaukseen, kustannusten kohdentamiseen, seurantaan sekä raportointiin liittyvää työtä.
Perustelumuistion mukaan 20 miljoonan euron kokonaisrahoituksesta 300 000 euroa on varattu KEHA-keskuksen ja Uudenmaan elinvoimakeskuksen avustuksen myöntämiseen ja maksatukseen liittyviin hallinnollisiin kustannuksiin. Paikallisella tasolla syntyvän hallinnollisen työn kustannuksia ei vastaavasti ole riittävästi tunnistettu. KT pitää tärkeänä, että työvoimaviranomaiselle aiheutuvat tosiasialliset hallinnolliset ja taloudelliset vaikutukset arvioidaan ja otetaan huomioon uudistuksen toimeenpanossa.
Samalla asetuksen toimeenpanossa tulee välttää tarpeettomien erillisten menettelyjen rakentamista. Osaamissetelin käytön tulee voida muodostua luontevaksi osaksi olemassa olevaa henkilöasiakkaan palveluprosessia.
Valtionavustuksen käytön ja hyväksyttävien kustannusten selkeys
Vaikka KT kannattaa työvoimaviranomaisten laajaa harkintavaltaa palvelujen sisällön ja toteutustavan osalta, rahoituksen oikeudellisten ehtojen tulee olla selkeitä ja ennakoitavia. Tämä koskee erityisesti tilanteita, joissa osaamisen kehittämisen palvelu hankitaan markkinoilta tai jossa koulutuksen järjestäjä saa toimintaansa myös muuta julkista rahoitusta.
Asetusluonnoksen 8 §:n mukaan avustusta ei myönnettäisi sellaisista opinnoista tai palveluista aiheutuviin kustannuksiin, joihin myönnetään valtionosuutta tai muuta valtion rahoitusta. Sanamuodon tulee olla sellainen, ettei yleinen valtionosuus- tai muu julkinen rahoitus tarpeettomasti estä koulutuksen järjestäjää toimimasta palveluntuottajana silloin, kun osaamissetelillä rahoitetaan erillistä, hinnoiteltua palvelua. Päällekkäisen julkisen rahoituksen kiellon tulee kohdistua samoihin kustannuksiin, ei palveluntuottajan yleiseen rahoituspohjaan.
KT pitää tärkeänä, että tällaiset valtionavustuksen käyttöä koskevat oikeudelliset reunaehdot ovat valtakunnallisesti yksiselitteisiä. Tämä ei ole ristiriidassa työvoimaviranomaisen sisällöllisen harkintavallan kanssa: sääntelyn tulee olla rahoituksen ja oikeudellisten ehtojen osalta selkeää, mutta palvelujen toteuttamisen osalta riittävän väljää.
Vaikuttavuuden seuranta
KT pitää tärkeänä, että osaamissetelin toimeenpanosta kerätään tietoa sen vaikuttavuuden arvioimiseksi. Seurannassa tulee kuitenkin hyödyntää mahdollisimman pitkälle olemassa olevia tietovarantoja eikä rakentaa työvoimaviranomaisille uutta raskasta raportointijärjestelmää.
Vaikuttavuutta ei tule arvioida pelkästään palveluun osallistuneiden määrän tai käytetyn määrärahan perusteella. Keskeistä on arvioida, parantaako osaamisen kehittäminen asiakkaiden työmarkkina-asemaa ja johtaako se työllistymiseen tai tarkoituksenmukaisiin jatkopolkuihin.
JRC:n laajaan eurooppalaiseen tutkimuskirjallisuuteen perustuvassa meta-analyysissä koulutustoimien vaikutusten todetaan usein realisoituvan viiveellä, ja niiden täysi vaikutus voi näkyä vasta yli kahden vuoden kuluttua. Samassa tutkimuksessa koulutustoimet osoittautuivat erityisen hyödyllisiksi pitkäaikaistyöttömille. Tämä tulee ottaa huomioon myös määräaikaisen osaamissetelin vaikutuksia arvioitaessa.
Yhteenveto
KT pitää pitkäaikaistyöttömien osaamisen kehittämiseen suunnattua lisärahoitusta ja asetuksen tavoitetta kannatettavana.
Osaamissetelin lisäarvo voi olla erityisesti joustavissa ja nopeasti toteutettavissa osaamisen kehittämisen ratkaisuissa, joilla voidaan vastata työnhakijan yksilölliseen osaamistarpeeseen ja alueen työmarkkinoilla tunnistettuun työvoima- ja osaamistarpeeseen.
KT pitää keskeisenä, että sääntelyssä noudatetaan periaatetta, jossa valtio määrittelee valtionavustuksen tavoitteen ja rahoituksen keskeiset oikeudelliset reunaehdot, mutta työvoimaviranomaiselle jätetään järjestämisvastuunsa mukainen harkintavalta tarkoituksenmukaisten toteutustapojen valintaan.
Erityisesti asetuksen 7 §:n tulee olla riittävän väljä mahdollistamaan erilaiset paikallisiin työmarkkinaolosuhteisiin sekä työnhakijoiden ja työnantajien tarpeisiin perustuvat osaamisen kehittämisen ratkaisut. Yksityiskohtaista valtakunnallista palvelujen sisällön ohjausta tulee välttää.
Samalla KT kiinnittää huomiota erillisten erityisavustusten työvoimapalvelujen rahoitusta pirstovaan vaikutukseen, työvoimaviranomaisille aiheutuvan hallinnollisen työn puutteelliseen vaikutusarviointiin sekä tarpeeseen varmistaa valtionavustuksen käyttöä koskevien oikeudellisten ehtojen selkeys ja ennakoitavuus.
Johtava työvoimapolitiikan asiantuntija Patrik Tötterman
KUNTA- JA HYVINVOINTIALUETYÖNANTAJAT KT
