Lausunto hallituksen esitysluonnoksesta eduskunnalle eräitä Työllisyys-, kehittämis- ja hallintokeskuksen tehtäviä koskevan lainsäädännön muuttamiseksi

Yleistä

Työ- ja elinkeinoministeriö pyytää lausuntoa luonnoksesta hallituksen esitykseksi eräitä Työllisyys-, kehittämis- ja hallintokeskuksen (KEHA-keskus) tehtäviä koskevan lainsäädännön muuttamiseksi. Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT kiittää mahdollisuudesta lausua asiasta.

Lakiesitysluonnoksessa ehdotetaan muutettavaksi lakia elinvoimakeskuksista sekä Työllisyys-, kehittämis- ja hallintokeskuksesta ja lakia työvoimapalveluiden järjestämisestä. Lisäksi ehdotetaan kumottavan eräät työllistymisen monialaisesta edistämisestä annetun lain pykälät. KEHA-keskuksen työllisyyspalveluihin ja kansainväliseen rekrytointiin liittyviin tehtäviin ehdotetaan muutoksia niin, että KEHA-keskuksen tarjoama työvoimaviranomaisille suunnattu oikeudellinen tuki, osaamisen kehittämisen tuki ja monialaisen palvelun tuki lakkautettaisiin. Myös KEHA-keskuksen tehtäväksi säädetyt työllisyyspalveluihin kytkeytyvät valtakunnalliset asiakas- ja neuvontapalvelut sekä nuorten hyvinvoinnin ja elämänhallinnan valmennus tultaisiin lakkauttamaan lakiesityksellä. Yritystoiminnan aloittamiseen ja kehittämiseen liittyvät valtakunnalliset tieto- ja neuvontapalvelut puolestaan siirrettäisiin elinvoimakeskusten tehtäväksi. Kansainvälisen rekrytoinnin tehtävät siirrettäisiin KEHA-keskukselta Business Finland Oy:lle. Samalla ehdotetaan laissa täsmennettävän KEHA-keskuksen kansainvälisen rekrytoinnin tiedolla johtamisen ja eurooppalaisen työnvälitysverkoston koordinointiin liittyviä tehtäviä.

Nykytila ja sen arviointi

Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT pitää perusteltuna, että työvoimapalveluiden kuntiin siirtymisen toimeenpanon jälkeen arvioidaan KEHA-keskuksen tehtäväkokonaisuutta, valtion ja kuntien välistä työnjakoa sekä mahdollisia päällekkäisyyksiä. Työvoimapalvelujen järjestämisvastuu on vuoden 2025 alusta kunnilla ja kuntien muodostamilla työllisyysalueilla. Kunnat vastaavat järjestäjinä palvelujen lainmukaisuudesta ja yhdenvertaisuudesta sekä työnantajina henkilöstönsä perehdyttämisestä ja osaamisen kehittämisestä.

Nykytilan arvioinnissa tulisi kuitenkin erottaa nykyistä selvemmin toisistaan kuntien järjestämis- ja työnantajavastuun kanssa aidosti päällekkäiset tehtävät sekä sellaiset valtakunnalliset tukitehtävät, jotka muodostavat hajautetun järjestelmän yhteistä osaamis- ja tulkintainfrastruktuuria. Se, että vastuu lain soveltamisesta ja henkilöstön osaamisesta kuuluu työvoimaviranomaiselle, ei vielä sellaisenaan osoita, että valtakunnalliselle oikeudelliselle tuelle tai yhteiselle osaamisen kehittämiselle ei olisi tarvetta.

Esitysluonnos tunnistaa, että työllisyysalueiden lähtökohdat poikkeavat toisistaan. Erityisesti oikeudellisen tuen tarve voi olla suurempi niillä alueilla, joiden oma juridinen asiantuntijaresurssi on niukka. Samoin valtakunnallisen osaamisen kehittämisen merkitys voi olla suurempi alueilla, joilla oma koulutus- ja kehittämiskapasiteetti on rajallisempi. Tätä eriytymistä tulisi kuvata nykytilan arvioinnissa systemaattisemmin esimerkiksi työllisyysalueiden koon, asiantuntijaresurssien ja KEHA-palvelujen nykyisen käytön perusteella.

KT kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että TE-uudistuksen keskeisenä tavoitteena oli tuoda palvelut lähemmäksi asiakkaita ja kytkeä ne aiempaa vahvemmin kuntien elinvoima-, koulutus- ja yrityspalveluihin. Arvioitaessa valtakunnallisten tukirakenteiden poistamista on siksi olennaista tarkastella myös sitä, vahvistaako muutos eri kokoisten järjestäjien toimintaedellytyksiä yhdenvertaisesti vai kasvattaako se mittakaavaetuja tavalla, joka lisää painetta suurempiin järjestämis- tai yhteistyörakenteisiin.

Tavoitteet

Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT kannattaa esityksen tavoitetta selkeyttää valtion ja kuntien työnjakoa ja poistaa tarpeettomia päällekkäisyyksiä. On perusteltua, että kunnille säädetyn järjestämisvastuun rinnalle ei ylläpidetä sellaista valtion toimintaa, joka tosiasiallisesti korvaa työvoimaviranomaisen vastuulle kuuluvia tehtäviä.

Tavoitetta tulisi kuitenkin täsmentää siltä osin, mitä päällekkäisyydellä tarkoitetaan. Työllisyysalueen oma vastuu ja kansallinen tukirakenne voivat täydentää toisiaan. Hajautetussa julkisessa palvelujärjestelmässä yhteinen tietopohja, valtakunnalliset koulutussisällöt ja yleinen oikeudellinen asiantuntijatuki voivat osaltaan turvata palvelujen tasalaatuisuutta ilman, että ne rajoittavat järjestäjän päätösvaltaa tai vastuuta.

KT pitää myös tärkeänä, että työnjaon selkeyttämisen tavoite ja valtionhallinnon säästötavoite erotetaan arvioinnissa toisistaan. Säästöjen tavoittelu on sinänsä hyväksyttävä lähtökohta, mutta sen vaikutukset koko julkisen sektorin kustannuksiin, henkilöstöresursseihin ja palvelujen yhdenvertaisuuteen tulee arvioida erikseen.

Ehdotukset ja niiden vaikutukset

Luonnoksessa esitetty kuntatalousvaikutusten arviointi perustuu lähtökohtaisesti yksinomaan siihen, ettei kunnille siirretä uusia lakisääteisiä tehtäviä. Tämä ei kuitenkaan yksin riitä arvioimaan muutoksen tosiasiallisia taloudellisia vaikutuksia tilanteessa, jossa osa työllisyysalueista joutuu korvaamaan nykyisin keskitetysti tuotettua oikeudellista tukea ja osaamisen kehittämistä omalla tuotannolla, kuntien välisellä yhteistyöllä tai ostopalveluilla. Esitysluonnoksessa tunnistetaan siis työvoimaviranomaisia eriyttävä vaikutusmekanismi, mutta ei arvioida systemaattisesti, kuinka suuri joukko työllisyysalueista on riippuvaisempi valtakunnallisesta oikeudellisesta tuesta tai osaamisen kehittämisestä. Esitysluonnoksesta puuttuu myös arvio siitä, mitä palvelutason ylläpitäminen näillä alueilla käytännössä edellyttäisi jatkossa.

Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT ehdottaa, että vaikutusarviointia täydennetään ainakin työllisyysalueiden koon ja asiantuntijaresurssien mukaisella tarkastelulla sekä arviolla muutoksen tosiasiallisista henkilöstö-, osaamis- ja kustannusvaikutuksista. Lisäksi tulisi arvioida eri muutosten yhteisvaikutusta: oikeudellisen tuen, osaamisen kehittämisen, monialaisen tuen ja valtakunnallisen neuvonnan muutokset voivat kohdistua samoihin rajallisiin johto- ja asiantuntijaresursseihin.

Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT pitää oikeudellisen tuen lakkauttamista esityksen vaikutuksiltaan merkittävänä osana. Työvoimaviranomaiset ovat itsenäisiä lain soveltajia eikä KEHA-keskuksen oikeudellinen tuki ole ollut niitä sitovaa. Tästä huolimatta valtakunnallisella oikeudellisella tuella on ollut tehtävä yhteisten soveltamiskysymysten käsittelyssä, menettelytapaohjeiden tuottamisessa ja vaativaa juridista osaamista edellyttävissä konsultaatioissa.

Esitysluonnoksessa tunnistetaan asianmukaisesti riski siitä, että valtakunnallisen tuen poistuminen lisää alueellisia laintulkintaeroja ja voi sitä kautta heikentää asiakkaiden yhdenvertaista kohtelua. Riski arvioidaan suuremmaksi alueilla, joiden oma juridinen resurssi on niukka. Vuonna 2025 KEHA-keskuksen oikeudellinen tuki vastaanotti noin 600 juridista syväosaamista edellyttänyttä konsultaatiopyyntöä. KT:n näkemyksen mukaan nämä havainnot puoltavat sitä, että oikeudellisen tuen lakkauttamisen vaikutuksia tulisi arvioida esitysluonnoksessa esitettyä perusteellisemmin.

Työllisyysalueiden keskinäinen juridiikkaverkosto voisi olla tärkeä yhteistyörakenne, mutta verkosto ei itsessään synnytä uutta juridista asiantuntijakapasiteettia. Vaikutusarvioinnissa tulisi tarkastella, kuka jatkossa valmistelee yhteiset vaativat tulkintakysymykset, miten asiantuntijatyö resursoidaan, miten tulkintojen laatu ja ajantasaisuus varmistetaan sekä miten vältetään se, että vahvemmin resursoitujen alueiden asiantuntijatyö muodostuu tosiasiallisesti muiden alueiden yhteiseksi tukipalveluksi ilman erillistä resursointia tai rahoitusta.

KT katsoo, että valmistelussa tulisi arvioida myös vaihtoehtoa, jossa KEHA-keskuksen oikeudellista tukitehtävää rajataan nykyisestä sen sijaan, että tehtävä poistetaan kokonaan. Kansallinen tehtävä voisi kohdistua esimerkiksi merkittäviin lainsäädäntömuutoksiin, yleisiin ja valtakunnallisesti merkittäviin soveltamiskysymyksiin sekä yhteisten soveltamismateriaalien ylläpitoon. Tällainen tukitehtävä ei saisi merkitä työvoimaviranomaisia sitovaa ohjausta eikä siirtää vastuuta yksittäisten hallintoasioiden ratkaisemisesta pois työvoimaviranomaisilta.

Esitysluonnoksessa arvioidaan, että KEHA:n osaamisen kehittämisen poistumisen myötä olisi henkilöstön vähentämistarve kaikkiaan 11 henkilötyövuotta. KT:n näkemyksen mukaan aivan perustellusti argumentoidaan tätä sillä, että jatkossa työvoimaviranomaiset voivat jatkossa suunnitella osaamisen kehittämisen paremmin omista tarpeistaan nähden.

Esityksessä tulisi arvioida myös muutosten välillisiä vaikutuksia työllisyysalueiden järjestämisrakenteeseen. Valtakunnallisesti keskitettyjen oikeudellisen tuen ja osaamisen kehittämisen palvelujen poistuminen voi kasvattaa erityisesti pienempien työllisyysalueiden oman asiantuntijakapasiteetin tarvetta ja siten vahvistaa mittakaavaetuja. Tämä voi lisätä painetta työllisyysalueiden väliseen yhteistyöhön tai pidemmällä aikavälillä suurempiin järjestämiskokonaisuuksiin.

Tällaista kehitystä ei tule pitää esityksen osoitettuna tavoitteena. Sen mahdollisuus on kuitenkin vaikutusarvioinnissa relevantti, koska se voi vaikuttaa TE24-uudistuksen tavoitteeseen sovittaa palvelut paikallisiin työmarkkinoihin, elinvoimapolitiikkaan ja muihin paikallisiin olosuhteisiin. Suurempi järjestämiskokonaisuus ei sinänsä estä paikallista palvelua, mutta mittakaavaetujen tuottamat rakenteelliset kannustimet tulisi tunnistaa ja arvioida.

KT pitää perusteltuna sitä, että valtakunnallisten asiakas- ja neuvontapalvelujen sekä muiden lakkautettaviksi tai siirrettäviksi esitettyjen tehtävien osalta arvioidaan päällekkäisyydet suhteessa työvoimaviranomaisten nykyisiin tehtäviin. Erityisesti asiakasneuvonnassa on kuitenkin varmistettava, ettei palvelujen saatavuus tai kielivalikoima heikkene alueellisesti tavalla, joka vaarantaa asiakkaiden yhdenvertaisen palvelun.

Monialaisen palvelun tuen osalta esityksen nykytilakuvaus osoittaa, että palvelun merkitys vaihtelee alueittain. Suurilla toimijoilla on omia asiantuntijaresursseja, kun taas osa muista alueista on hyödyntänyt valtakunnallista verkosto- ja koordinaatiotukea. Myös tämän tehtävän vaikutuksia olisi siten tarkoituksenmukaista arvioida erilaisten järjestäjien näkökulmasta eikä ainoastaan valtakunnallisena kokonaisuutena.

Muut toteuttamisvaihtoehdot

Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT pitää esitysluonnoksen merkittävänä puutteena sitä, että lakkautettaviksi esitettyjen KEHA-keskuksen työllisyyspalvelutehtävien osalta muita toteuttamisvaihtoehtoja ei ole erikseen arvioitu. Pelkkä tavoite selkeyttää vastuita ja poistaa päällekkäisyyksiä ei KT:n näkemyksen mukaan sulje pois vaihtoehtoa, jossa valtakunnallinen tukitehtävä rajataan nykyistä täsmällisemmin.

Erityisesti oikeudellisen tuen ja osaamisen kehittämisen osalta tulisi arvioida vaihtoehto, jossa kuntien järjestämis- ja työnantajavastuu säilyy muuttumattomana, mutta valtakunnallisesti ylläpidetään rajattua yhteistä infrastruktuuria. Tähän voisi kuulua esimerkiksi:

merkittäviin lainsäädäntömuutoksiin liittyvä yhteinen toimeenpanotuki ja koulutusmateriaali;
yleisiä ja valtakunnallisesti merkittäviä soveltamiskysymyksiä koskeva oikeudellinen asiantuntijatuki;
kaikille työvoimaviranomaisille yhteisiä substansseja koskevat koulutus- ja verkko-oppimissisällöt;
alueellisten tulkinta- ja osaamiserojen seuranta sekä hyvien käytäntöjen levittäminen.

Tällainen ratkaisu olisi mahdollista rakentaa siten, ettei valtakunnallinen toimija ohjaa yksittäisiä hallintopäätöksiä eikä korvaa työllisyysalueen omaa osaamisen johtamista. Valmistelussa tulisi vertailla tämän mallin kustannuksia ja vaikutuksia täydelliseen lakkauttamiseen.

Lakiehdotukset ja niitä koskevat säännöskohtaiset perustelut

Laki elinvoimakeskuksista sekä Työllisyys-, kehittämis- ja hallintokeskuksesta annetun lain 13 §:n muuttamisesta

Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT:n keskeiset huomiot kohdistuvat työvoimaviranomaisille suunnatun oikeudellisen tuen ja osaamisen kehittämisen poistamiseen KEHA-keskuksen lakisääteisistä tehtävistä. Ennen lopullista sääntelyratkaisua tulisi arvioida edellä kuvattu rajatun valtakunnallisen tukitehtävän vaihtoehto sekä täydentää vaikutusarviointia erityisesti alueellisten resurssierojen, yhdenvertaisuuden ja tosiasiallisten kustannusvaikutusten osalta.

Säännöskohtaisissa perusteluissa tulisi KT:n näkemyksen mukaan täsmentää jäljelle jäävien KEHA-tehtävien suhdetta poistettaviin tehtäviin, jotta esimerkiksi tiedolla johtamisen, tietojärjestelmien käyttöönoton tuen ja varsinaisen osaamisen kehittämisen rajapinnat ovat käytännössä selkeitä.
Laki työllistymisen monialaisesta edistämisestä annetun lain 17 ja 18 §:n kumoamisesta

Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT pitää tärkeänä, että monialaisen tuen lakkaamisen vaikutuksia tarkasteltaisiin eri kokoisten ja eri tavoin resursoitujen työllisyysalueiden näkökulmasta sekä yhdessä hyvinvointialueiden ja Kelan kanssa tehtävän yhteistyön toimintaedellytysten kannalta. Työllisyysalueiden ja muiden toimijoiden nykyinen vastuu monialaisesta yhteistyöstä on erotettava KEHA-keskuksen valtakunnallisesta tukiroolista; kyse ei ole uuden järjestämisvastuun siirtämisestä kunnille.

Mikäli 17 ja 18 § kumotaan, toimeenpanossa tulee varmistaa, että tarvittava valtakunnallinen tilannekuva ja keskeinen verkostojen välinen tiedonvaihto säilyvät tarkoituksenmukaisella tavalla.
Laki työvoimapalveluiden järjestämisestä annetun lain muuttamisesta

Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT pitää perusteltuna työvoimaviranomaisen oman tieto- ja neuvontavastuun selkeyttä. Valtakunnallisten asiakas- ja neuvontapalvelujen muutoksessa tulee kuitenkin arvioida riittävästi palvelujen alueellista saatavuutta, monikanavaisuutta ja kielivalikoimaa sekä huolehtia siirtymävaiheen asiakasviestinnästä.

Kansainvälisen rekrytoinnin tehtävien uudelleenjärjestelyssä on tärkeää säilyttää selkeä työnjako Business Finlandin, KEHA-keskuksen ja työvoimaviranomaisten välillä sekä varmistaa alueellisten työvoimatarpeiden välittyminen kansalliseen ennakointiin ja palvelujen kehittämiseen.

Lakia alemman asteinen sääntely

Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT:llä ei ole tässä vaiheessa huomautettavaa esitysluonnoksessa kuvattuun lakia alemman asteiseen sääntelyyn. Mahdollisessa jatkovalmistelussa tulee kuitenkin varmistaa, että asetustason ratkaisut eivät aiheuta epäselvyyttä toimijoiden vastuista tai palvelujen valtakunnallisesta saatavuudesta.

Voimaantulo

Esityksen mukaan lakkautettaviin tehtäviin liittyvät muutokset tulisivat pääosin voimaan 1.6.2027. Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT pitää tarpeellisena vielä selvittää ja arvioida, onko siirtymäaika riittävä erityisesti niille työllisyysalueille, jotka ovat hyödyntäneet KEHA-keskuksen oikeudellista tukea tai osaamisen kehittämistä merkittävästi.

Kyse ei ole uusien lakisääteisten tehtävien siirtämisestä kunnille. Työvoimaviranomaiset voivat kuitenkin joutua muuttamaan omia osaamisen kehittämisen, juridisen tuen, verkostoyhteistyön tai neuvonnan käytäntöjään. Ennen esitettyjen KEHA:n tehtävien tosiasiallista päättymistä tulee olla selvää, mitkä valtakunnalliset materiaalit ja muut tuotokset jäävät työllisyysalueiden käyttöön ja miten niiden ylläpito järjestetään.

Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT pitää asianmukaisena, että esitystä arvioidaan kunnallisen itsehallinnon ja rahoitusperiaatteen näkökulmasta. Esityksessä lakkautettavien KEHA-tehtävien lakisääteistä vastuuta ei siirretä kunnille, mikä on olennainen lähtökohta valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa.

Samalla vaikutusarvioinnissa on kuitenkin syytä erottaa toisistaan uuden lakisääteisen tehtävän rahoitusvastuu ja uudistuksesta mahdollisesti aiheutuvat tosiasialliset kustannus- ja resurssivaikutukset. Jälkimmäisten arviointi on tarpeen riippumatta siitä, muodostavatko ne rahoitusperiaatteen näkökulmasta kunnille uuden rahoitettavan tehtävän.

Esityksen tunnistamat riskit alueellisten laintulkintojen ja henkilöstön osaamisen eriytymisestä liittyvät myös asiakkaiden yhdenvertaiseen kohteluun. Näiden riskien ehkäisyä ja seurantaa tulee vahvistaa jatkovalmistelussa. KT ei tässä vaiheessa näe tarvetta arvioida asiaa tätä laajemmin säätämisjärjestyskysymyksenä.

Muuta

Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT pitää tärkeänä, että uudistukselle määritellään konkreettinen seuranta. Erityisen perusteltua tämä on, koska TE-palvelujen järjestämisvastuun siirrosta kunnille on esityksen voimaantuloon mennessä kertynyt kokemusta vasta suhteellisen lyhyeltä ajalta ja koska esitysluonnoksessa todetaan useissa kohdissa vaikutusten suuruuteen liittyvän epävarmuutta.

Seurannassa tulisi tarkastella ainakin:

työvoimapalvelujen laintulkintojen alueellista eriytymistä sekä oikaisujen, kantelujen ja muun valvontatiedon kehitystä;
työllisyysalueiden oman juridisen asiantuntijaresurssin ja ulkopuolisten juridisten palvelujen käytön kehitystä;
henkilöstön osaamisen kehittämiseen käytettyjä resursseja, koulutusten saatavuutta ja alueellisia eroja;
muutosten erilaisia vaikutuksia erikokoisiin ja eri tavoin resursoituihin työllisyysalueisiin;
sitä, lisäävätkö muutokset työllisyysalueiden välistä yhteistyötä tai synnyttävätkö ne paineita järjestämisrakenteen muutoksiin.

KT korostaa lopuksi, että kuntien järjestämisvastuun vahvistaminen ja valtakunnallisten yhteisten tukirakenteiden tarkoituksenmukainen hyödyntäminen eivät ole toisiaan poissulkevia tavoitteita. Työvoimapalvelujen hajautetussa järjestelmässä on perusteltua arvioida, mitkä tehtävät kuuluvat järjestäjän omaan vastuuseen ja mitkä voidaan tuottaa koko järjestelmän kannalta tehokkaammin yhteisenä kansallisena infrastruktuurina. Erityisesti oikeudellisen tuen ja yhteisen osaamisen kehittämisen osalta tätä arviointia tulisi jatkovalmistelussa syventää.

KUNTA- JA HYVINVOINTIALUETYÖNANTAJAT KT