Fusioner kostar i början

Kommunernas och välfärdsområdenas ansträngda ekonomi syns i offentligheten i form av nyheter om samarbetsförhandlingar och uppsägningar. En fråga som har förekommit i den offentliga debatten är om den snabba löneökningstakten i kommunerna och välfärdsområdena leder till ett ökat behov av att säga upp personal.

Lönesumman i kommunerna och välfärdsområdena har under de senaste åren ökat snabbare än lönesumman i den privata sektorn. En orsak till den här skillnaden är att antalet anställda har ökat när behovet av välfärdstjänster har ökat inom de arbetskraftsintensiva sektorerna. Andra orsaker är skillnaderna i de avtalsenliga lönehöjningarna mellan sektorerna och den svaga tillväxttakten i den privata sektorn.

Strejker och arbetskonflikter lamslog de offentliga välfärdstjänsterna i stor omfattning år 2022. För att få ett slut på arbetskonflikterna hösten 2022 tillkom genom medling ett löneutvecklingsprogram. Därtill avtalade parterna om potter för harmonisering av löner i välfärdsområdena åren 2023–2025. De sista betalningarna i enlighet med harmoniseringspotterna görs år 2026 när de nya lönesystemen blir färdiga.

Under förhandlingsomgången våren 2025 senarelades tidpunkterna för förhöjningarna enligt löneutvecklingsprogrammet. Nivån på förhöjningarna sänktes också en aning jämfört med vad parterna hade avtalat om tidigare, vilket bromsar kostnadsökningen. På grund av de överenskomna programmen är de avtalsenliga lönehöjningarna ännu under de kommande åren högre i kommunerna och välfärdsområdena än i den privata sektorn.

Lagstadgad skyldighet att höja löner i samband med fusioner

I välfärdsområdena stiger lönerna snabbare på grund av den lagstadgade harmoniseringen av löner i samband med att välfärdsområdena bildades. Kravet på harmonisering av löner i samband med fusioner kommer från EU-rätten och gäller både företag och den offentliga sektorn. Samma arbetsgivare kan inte, efter en övergångsperiod, betala olika stor uppgiftsbaserad lön till personer med samma arbete. När arbetsgivare fusioneras måste lönerna harmoniseras så att de ligger på samma nivå, och det kostar. Det följs speciellt noggrant att offentliga arbetsgivare handlar enligt lagens bokstav.

Harmoniseringskostnaderna dimensionerades enligt genomsnittet i kollektivavtalet. I vissa välfärdsområden var behovet av harmonisering mindre än det avtalade kostnadsbeloppet. I andra områden behövs ytterligare harmonisering och där ska man göra upp planer för att eliminera ogrundade löneskillnader. Konkurrensen om arbetskraft kan innebära att något välfärdsområde inte kan låta bli att höja lönerna, om lönerna stiger i andra välfärdsområden.

KT varnade i förväg om storleksklassen på kostnaderna för löneharmoniseringen, då rådande rättspraxis tvingade välfärdsområdena att harmonisera lönerna till nivån för den högsta lönen inom varje lönegrupp. Inför vårdreformen stod det klart att KT:s förslag om en lagstadgad harmonisering enligt mediannivån inte väckte gehör bland beslutsfattarna i landet, även om det hade minskat fusionskostnaderna avsevärt.

Fördelarna med fusioner framträder senare

Fusioner leder också till andra kostnader utöver harmoniseringen av löner, till exempel kostnader för sammanslagning av datasystem. Fördelarna med fusionerna blir synliga längre fram när de bästa arbetsmetoderna införs i större utsträckning. Dessutom minskas överlappande funktioner, vilket kan leda till personalminskningar genom antingen pensionering eller uppsägningar. För många anställda kan arbetsuppgifterna också förändras.

Nu verkar antalet anställda i kommuner och välfärdsområden sluta öka och samarbetsförhandlingar förs hela tiden. Det här beror på obalansen mellan inkomster och utgifter. När ungefär hälften av utgifterna är personalkostnader måste man också söka besparingar i dessa kostnader. Den långsamma ekonomiska tillväxten avspeglar sig också i en svag utveckling av kommunernas skatteinkomster.

Välfärdsområdena inledde sin verksamhet i en situation där de inkomster som överfördes till dem inte räckte till för att täcka kostnaderna. Välfärdsområdena gjorde förluster på 1,3 miljarder euro under det första året och 1,2 miljarder euro under det andra. Kostnaderna för den lagstadgade harmoniseringen av lönerna har inte beaktats i finansieringen.

KT beräknade år 2022 att harmoniseringen enligt den dåvarande lönesumman skulle kosta knappt 700 miljoner euro. När den ökade lönesumman beaktas har kostnaderna stigit till över 800 miljoner euro. KT betonade i sin beräkning de uppåtriktade risker som kan leda till att kostnaderna för harmoniseringen stiger till miljardklassen.

Om de lagstadgade skyldigheterna hade beaktats i finansieringen genast när välfärdsområdena inledde sin verksamhet, skulle välfärdsområdenas underskott ha varit klart mindre, liksom också svängningarna i finansieringen och verksamheten. Finansieringsmodellen tvingar välfärdsområdena att täcka underskotten inom tre år, men efterhandsjusteringen höjer finansieringen två år för sent. De överskott som behövs för att täcka underskotten ska uppnås under åren 2025 och 2026. Det förutsätter nedskärningar i personalkostnaderna och de köpta tjänsterna, eller att lagen ändras.

Tiden är alltför kort för att några betydande fördelar av fusionen ska hinna uppnås, och därför är man tvungna att vidta snabba och också kortsiktiga åtgärder. För en del välfärdsområden är situationen hopplös, om de inte bryter mot grundlagen i stället för mot finansieringslagen. Situationen leder till att välfärdsområdena blir föremål för ett utvärderingsförfarande, varvid en mekanism som är avsedd för undantagssituationer börjar bli automatisk. Helsingfors, som undvek fusionskostnader, har lyckats hålla sin ekonomi i balans redan i utgångsläget, vilket är en signal om att finansieringsmodellen inte fungerar och att kostnaderna för förändringen inte beaktats.

Tjänster i egen regi eller köpta tjänster?

Tjänster kan produceras som egen verksamhet eller med hjälp av köpta tjänster. Speciellt år 2023 belastades välfärdsområdenas verksamhet av dyr inhyrd arbetskraft och kraftiga kostnadsökningar i avtalen om köp av tjänster. Därför återgick välfärdsområdena till att producera tjänster i egen regi. Om det är förmånligare att producera tjänster i egen regi, är köpta tjänster som helhet dyrare trots löneutvecklingen.

Att ta tillbaka köpta tjänster i egen regi leder till att lönesumman ökar i den offentliga sektorn och minskar i den privata sektorn, även om helheten innebär att man sparar skattebetalarnas pengar. Man ska inte bara stirra på lönesummorna, för det väsentliga är att skattebetalarnas pengar används effektivt och ansvarsfullt för att trygga tjänsterna. Välfärdsområdena är stora regionala aktörer och om de samarbetar får de ännu större muskler. Genom konkurrensutsättning kan man effektivera tillhandahållandet av tjänster, om den egna verksamheten börjar verka dyr.

Å andra sidan kan ändringarna av in house-bestämmelserna i upphandlingslagen tvinga välfärdsområdena att riva upp vissa nuvarande koncernliknande strukturer. I synnerhet mindre kommuner kan vara tvungna att återgå till att producera vissa utlagda tjänster i egen regi. Detta skulle leda till att antalet anställda och lönesumman ökar snabbare än i den privata sektorn. I det här fallet får skattebetalarna inte nödvändigtvis lika mycket valuta för sina pengar.

När man jämför hur lönesumman har utvecklats i den offentliga sektorn och den privata sektorn bör man observera att tillväxten i den privata sektorn har varit svag under de senaste åren. Arbetslösheten har ökat klart oavsett mätmetod. Först när förtroendet inom den privata sektorn och orderstocken inom industrin ökar, och därmed också produktionen, blir det mer fart på den privata arbetsmarknaden och lönesumman kan öka kraftigare. Av historien vet vi att löneglidningarna i den privata sektorn under goda tider kan växa snabbare än i den offentliga sektorn.