Lausunto
20/10/2018
Opetus- ja kulttuuriministeriölle
Lausuntopyyntö 24.1.2018/ OKM/41/010/2017

Lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle lukiolaiksi ja laiksi ylioppilastutkinnon järjestämisestä annetun lain muuttamisesta

Opetus- ja kulttuuriministeriö on pyytänyt Kunnalliselta työmarkkinalaitokselta lausuntoa ehdotuksesta uudeksi lukiolaista sekä ylioppilastutkinnon järjestämisestä annetun lain muuttamisesta.

Kunnallinen työmarkkinalaitos (KT Kuntatyönantajat, jäljempänä KT) toteaa, että ko. lakien uudistaminen on perusteltua. Toimintaympäristö lukiokoulutuksen tavoitteiden ja koulutuksenjärjestämisen osalta on oleellisesti erilainen kuin voimassa olevan lain valmistelun aikana. Hallituksen esityksen taustatietojen mukaan valtaosa lukiokoulutuksen järjestäjistä (83 %) on edelleen kuntia tai kuntayhtymiä. KT edustaa kuntia ja kuntayhtymiä työnantajina sekä neuvottelee ja sopii kunta-alan virka- ja työehtosopimukset. KT:n toimiala huomioiden, lausunnossa keskitytään esityksen arvioituihin kustannus- ja henkilöstövaikutuksiin koulutuksenjärjestäjille.

Ehdotuksessa esitetään mm. ylioppilastutkinnon suorittaneille rajoituksetonta kokeen uusimisoikeutta. Esityksen mukaan henkilö voisi valita vapaasti lukion, jossa hän kokeita voisi uusia. Koulutuksenjärjestäjille esitys tarkoittaa velvollisuutta järjestää kokeita myös henkilöille, jotka eivät ole olleet ko. koulun oppilaita. Esitykseen sisältyvä arvio näistä kokelaista tulevista kustannuksista ei perustu yksityiskohtaisiin laskelmiin, mitä KT pitää puutteena. Kokeen valmistavasta tarkastuksesta maksettavan korvauksen lisäksi ylimääräiset kokelaat, joiden määrää ei voida ennakoida, voivat pakottaa koulutuksenjärjestäjät henkilöstöjärjestelyihin, joiden kustannuksia ei ole esityksessä huomioitu. KT pitää koulutuksenjärjestäjien kannalta kohtuuttomana rajoituksetonta velvoitetta järjestää ylioppilaskokeen uusimismahdollisuus kaikille halukkaille. Valinnanvapautta tulisikin rajoittaa esimerkiksi henkilöihin, jotka ovat olleet ko. koulun oppilaita. KT myös edellyttää, että suunniteltujen kustannuksien toteutumista seurataan, jotta ne tulevat koulutuksenjärjestäjille täysimääräisesti korvattavaksi kuten esityksen tavoitteena on.

Korkeakoulujen opiskelijavalinnan kehittäminen siten, että merkittävä osa valinnoista tehdään pääsykokeiden sijaista todistusvalinnalla, voi vaikuttaa myös lukio-opiskeluun. Mahdollisesti nk. välivuosi tai välivuodet toisen aseteen ja korkeakoulutuksen välillä siirtyvät lukiokoulutuksen sisään niin, että entistä useampi lukio-opiskelija venyttää opiskelujaan yli kolmen vuoden varmistaakseen ylioppilastutkinnossaan korkeat arvosanat. KT toteaakin, että korkeakoulujen opiskelijavalinnan uudistamisessa tulee seurata myös sen mahdollisia vaikutuksia lukio-opiskelijoiden käyttäytymiseen sekä lukiokoulutuksen järjestämiskustannuksiin.

Opetuskieltä koskevan säännöksestä KT toteaa samoin kuin Suomen Kuntaliitto lausunnossaan. Koulutuksenjärjestäjällä tulisi olla mahdollisuus lukiokoulutuksen järjestämiseen niin, että oppilaitoksen kielenä voi olla sekä suomi että ruotsi.

Ehdotuksessa vahvistetaan lukio-opiskelijan oikeutta henkilökohtaiseen sekä muihin opintoihin ja jatko-opintojen hakeutumiseen liittyvään ohjaukseen. KT pitää ehdotuksen laskennallisen ohjauksen määrän lisääntymistä (45 minuuttia lukuvuodessa opiskelijaa kohden) ja sen kustannusvaikutuksen arviointia alimitoitettuna, kun huomioidaan edellä mainittu lukio-opintojen painoarvon lisääntyminen korkeakoulujen opiskelijavalinnoissa. Myös ohjaukseen liittyvän valmistelutyön määrän voidaan arvioida lisääntyvän, toisin kun ehdotuksessa on arvioitu.

Ehdotus sisältää myös määräykset opiskelijoiden oikeudesta saada erityisopetusta sekä erityistä tukea yksilöllisten tarpeidensa mukaisesti. Suuri osa lukiokoulutuksen järjestäjistä tarjoaa jo nykyisellään opiskelijoilleen tukea oppimisvaikeuksiin ilman lakiperusteisuutta. KT toteaa, että kyseessä on selkeästi koulutuksenjärjestäjälle säädettävä uusi velvoite, joka tulee korvata täysimääräisesti. Ehdotuksen mukaan tarkoituksena on, että erityisopetus olisi erityisopettajan antamaa ja opetushenkilöstön kelpoisuusvaatimuksista annettuun asetukseen (986/1998) lisättäisiin säännökset lukion erityisopettajan kelpoisuusvaatimuksista. KT toteaa jäljempänä esitetyin yksityiskohtaisemmin perusteluin, että asetus opettajien kelpoisuusvaatimuksista tulisi uudistaa. Erityisopetuksen kelpoisuusvaatimuksista säädettäessä tulisi huomioida, että lukioissa on jo erityisopetuksen opettajia. Jos kelpoisuusvaatimuksista säädetään, tulisi säännöksen olla riittävän joustava niin, että koulutuksenjärjestäjien palveluksessa jo olevien lukion erityisopetusta antavien opettajien voidaan katsoa olevan edelleen kelpoisuusvaatimukset täyttäviä, vaikka he eivät täyttäisi säädettyjä kelpoisuusvaatimuksia.

Ehdotus sisältää säännöksen opiskelijan osaamisen tunnistamisesta ja tunnustamisesta. Säännös määrittele osaamisen tunnustamisen nykyistä lukiolakia selkeämmin koulutuksen järjestäjän aktiiviseksi velvollisuudeksi. Säännöstä voidaan pitää tarkoituksenmukaisena ja joustavuutta lisäävänä elementtinä, vaikka se sinänsä lisäisikin koulutuksenjärjestäjän velvoitteita.

Opiskelijan osaamisen tunnustamisen lisäksi tulisi koulutuksenjärjestäjällä olla mahdollisuus myös opettajan osaamisen tunnustamiseen nykyistä joustavammin. Yksityiskohtaiseen oppiaineperusteiseen kelpoisuusvaatimuksiin perustuva sääntely, jossa koulutuksen järjestäjällä ei ole juurikaan harkintavaltaa, vaikeuttaa koulutuksen järjestämistä ja opetuksen uudistamista.  Koulutuksenjärjestäjien on myös usein ollut mahdotonta saada opetus- ja kulttuuriministeriöltä tukea sekavien ja vuosikymmentenkin taakse ulottuvien kelpoisuusvaatimuksien tulkintaan, vaikka asia kuuluu ministeriön vastuualaan.

KT toteaa lakiehdotukseen viitaten, että opetuksen toteuttaminen ei ole sidoksissa tiettyihin oppiaineisiin eikä opetussuunnitelman perusteet määrittele yksityiskohtaista toteuttamistapaa aihekokonaisuuksien tai teemaopintojen osalta. Tämänkaltainen kokonaisvaltaisuus tulisi huomioida myös opettajien kelpoisuuksille asetettavissa vaatimuksissa, jotka on asetuksella sidottu konkreettisiin oppiaineisiin. Esityksessä tavoitellaan oppiainerajat ylittävän opiskelun ja opetuksen järjestämistä nykyistä vakiintuneemmin laajempina kokonaisuuksina sekä kannetaan huolta opetettavien asioiden irrallisuudesta ja pirstaleisuudesta.

Esityksessä jää kuitenkin huomioimatta, että kokonaisuuksina toteutettavat opinnot edellyttäisivät myös suurempaa joustavuutta opettajien osaamisvaatimuksille. Nykyiset kelpoisuusvaatimukset nimenomaisesti ylläpitävät ja edistävät pirstaleisina ja irrallisina toteutettavaa opetusta.

Lukiolain uudistuksen tavoitteena on lisätä koulutuksen järjestäjien päätösvaltaa opetuksen toteuttamisessa. Tämän saman tavoitteenasettelun tulisi ulottua myös koulutuksenjärjestäjien päätösvaltaan ja harkintavaltaan opettajilta edellytettävään osaamiseen nähden. Epätarkoituksenmukaiset kelpoisuusvaatimukset asettavat nimenomaisesti lainsäädännöllisiä esteitä opetuksen toteuttamiselle lakiuudistuksen mukaisesti. Uuden lukiolain tavoitteena oleva lukiokoulutuksen rakenteen uudistaminen laajempien opintojaksojen ja oppiainerajat ylittävien opintojen järjestämiseksi uhkaa jäädä tavoitteena saavuttamatta, jolleivat opettajien kelpoisuusvaatimukset tätä mahdollista. Opettajien kelpoisuusvaatimuksista annettu asetus tulisi kokonaisuudessaan uudistaa. Erilliset säännöslisäykset esimerkiksi lukion erityisopettajien osalta eivät muuta kaksikymmentävuotta vanhan asetuksen rakenteellisia ongelmia. 

Opetuksen uudistamista vaikeuttaa osaltaan myös opetusvelvollisuustyöaikaan perustuva työaikajärjestelmä, jossa palkanmaksu perustuu pidettyihin oppitunteihin. Palvelussuhteiden ehdoista päättäminen kuuluu työmarkkinajärjestöjen toimivaltaan. KT:n tavoitteena onkin myös lukion opettajien saaminen koulutuksen järjestämisen kannalta joustavamman työaikajärjestelmän piiriin.

Lausunnon keskeinen sisältö

KT pitää esitettyjä lakiuudistuksia perusteltuina. Esitys lisää kuitenkin koulutuksenjärjestäjän velvollisuuksia sekä uusina että laajentuvina velvoitteina, jotka tulee korvata täysimääräisesti.  Esityksen taloudelliset vaikutukset on aliarvioitu. Lisäksi lakiuudistuksien toteutuksen vaikuttavuutta tulisi arvioida.

Ehdotuksessa koulutuksenjärjestäjien velvollisuus järjestää rajoituksetta ylioppilaskokeiden uusimismahdollisuus kaikille halukkaille on jätetty liian avoimeksi. Valinnanvapautta valita lukio, jossa kokeen voi uusia, tulisikin rajata.

Ehdotus sisältää säännöksen opiskelijan osaamisen tunnistamisesta ja tunnustamisesta, mutta esitys ei sisällä mitään opettajien osaamisen nykyistä joustavammasta tunnustamisesta.

Esityksessä jää huomioimatta, että opettajien kelpoisuusvaatimuksissa kahdenkymmenen vuoden aikana toteutetut osittaisuudistukset ovat vaikuttaneet siihen, että vaatimukset eivät ole yhteismitallisia eivätkä ne vastaa opetuksen uudistamiselle asetettavia tavoitteita. Opetus- ja kulttuuriministeriön tulisi myös järjestää nykyistä paremmin tuki koulutuksenjärjestäjille monimutkaisten kelpoisuusvaatimuksien tulkinnassa. Pirstaleiset ja kapea-alaiset kelpoisuusvaatimukset muodostavat lainsäädännöllisen esteen laajempiin aihekokonaisuuksiin perustuvien opintojen toteuttamiselle. Koulutuksen järjestäjien päätösvaltaa tulee lisätä paitsi opetuksen toteuttamisessa myös opettajien osaamisen tunnustamisessa.

Uudenlainen opetuksen toteuttaminen asettaa haasteen myös opetushenkilöstön työaikajärjestelmälle, jota KT työmarkkinaosapuolena pyrkii osaltaan edistämään.

KUNNALLINEN TYÖMARKKINALAITOS

Työmarkkinajohtaja Markku Jalonen

Neuvottelupäällikkö Hannu Freund

Yhteystiedot

Teija Metsäranta

johtava työmarkkinalakimies
Puhelin:
+358 9 771 2468
Matkapuhelin:
+358 50 562 7140
Sähköposti:
Teija.Metsaranta@kt.fi
Organisaatio:
KT Kuntatyönantajat
Opetus- ja sivistystoimen palvelussuhdeasiat